312020 - March
对话清华大学王守清教授:疫情后PPP与专项债共促基建投资

来源: 本站

2020年春节,一场突如其来的新型冠状病毒感染肺炎从武汉蔓延全国,因疫情防控的需要,很多行业陷入延迟开工、业务推迟等暂停状态。特别是占有国家GDP三分之一的建设工程行业(基建、房地产、施工、咨询)也深受影响,面对疫情,《建设行业抗疫连线》栏目连线建设行业各领域专家、学者、企业家系统梳理解读建设工程行业应对疫情举措、重振行业发展的信心。

本期连线清华大学建设管理系教授、清华大学PPP研究中心首席专家王守清先生,针对疫情下的PPP及专项债等问题向其请教。
《建设行业 抗疫连线》清华大学王守清教授
疫情后PPP与专项债共促基建投资
(以下为视频连线文字版)

建设第一传媒:
在2020年初,在您的公开微文中您开始提到PPP项目的“政府介入权”,在武汉封城的当天,您发微文提到武汉疫情已经具备了任何PPP项目政府行使“介入权”的触发条件,针对PPP项目的“政府介入权”,国内其他专家学者鲜有提及,针对这个PPP项目的“政府介入权”向您请教一下。

王守清教授:
因为PPP项目是向社会公众提供公共产品、公共服务。如果碰到了一些特殊的情况比如说疫情,如果社会资本不能继续履行或者履行不好,那么政府就可以行使介入权。一般在一个国家的法律里如果写那比较简单或者如果法律里头没有相应的东西,那就必须在合同里面约定,如果合同里头没有约定,这个可能就会有一点点麻烦。政府介入权就是在投资者没法进行履行的 PPP项目中所提供的产品和服务,政府可以完全或者部分接管。

建设第一传媒:
因为我在连线您之前,我上财政部的PPP的网站上去看了一下,我看了几个合同是没有写介入权字样。如果合同里没有约定的情况下,而社会资本方又无法在现阶段再次投入这个项目或者行使在这个项目中的合同职责,政府是可以直接介入的吗?

王守清教授:
对,这是可以直接介入的,但是介入了以后,并不是说社会资本就没有配合和参与的职责了,他还必须继续。那么由此造成了损失就看介入的原因是什么。如果是社会资本有违约的情况,社会资本可能承担后果。如果没有违约,完全是为了不可抗力,这个就一般来说政府会给补偿,注意不是赔偿是补偿。具体的话就应该是坐下来协商。

建设第一传媒:
像现在很多地方启动了一级响应,然后很多项目也无法进行复工的情况下,而且 PPP项目又非常急需的去使用,是不是政府就可以行使政府介入权了。

王守清教授:
因为这一次这个疫情按照我们国家发布的这个文件,它已经定义为不可抗力了。所以如果这时候政府行使介入权,那就是按照不可抗力去处理,按这种方式去分担成本。但是一般来说不会对社会资本去问责。

建设第一传媒:
如果社会资本还是有能力继续履行合同的话,政府就不需要行使介入权了是吧?

王守清教授:
没错,行使介入权就是属于公共服务中断才需要。没有中断,那就必须由社会资本来进行。而且即使政府介入了以后,他也不是说完全介入。我刚才提过也不是全过程介入,它是一个临时性的措施。比如说一周或者是一个月两个月,都是可以商量的。

建设第一传媒:
在您去年底的公开文章《中国PPP2019年回顾与2020年展望中》中提到2020看中国PPP风向标的第一条就说到“专项债与PPP共促基建投资”,疫情下2月11日,财政部提前下达新增专项债配额2900亿,加此19年底提前下达的2020新增专项债配额1万亿,共计1.29万亿。昨日(16日),财政部长发文要求《积极的财政政策要大力提质增效》中提到“用好地方政府专项债券,坚持“资金跟着项目走”,在项目上储备一批、发行一批、建设一批、接续一批,尽快扩大有效投资,形成对经济的有效拉动。” 针对提前下达的新增专项债配额高质量用好专项债“专项债与PPP共促基建投资”,王教授,您对此怎么看?

王守清教授:
      按照财政部的要求增发的专项债,要求项目做资金平衡。所以按照这个要求来说,如果PPP项目的现金流好,比如说像使用者收费或者,如果不能向使用者收费,地方政府的财政能够支付和补贴,那么这种项目它的专项债还是对于PPP项目有利的。一个是解决了政府没有钱做资本金的问题,还有因为有了资本金那就提升了这个项目的信心、社会资本的信心和金融机构的信心,这是有利的。我们国家因为真正迫切需要的是,在很多的地方整个财政都不是特别好,因为他没有钱。如果这个项目本身不能向社会公众收费,然后政府又没有其他的资源比如说土地这些平台能够弥补,完全靠政府的财政支付和补贴这一类的PPP项目,其实专项债能够在加强政府的资本金的注入方面起到作用。如果项目去财务测算上还是不行的话,社会资本还是不敢进去,金融机构也不会放贷。简单的说肯定是有好处,但是不要期望过高。而且据我所知好像到目前为止,还没有PPP专项债真正用于PPP项目的落地。

建设第一传媒:
财政部提前下达了1.29万亿的新增专项债,是不是也是对经济的一个极大的促进?

王守清教授:
这是肯定的,解决一下地方政府没有钱的问题,它不仅仅是和地域相关。因为如果政府有专项债了,它利息又低,他们可以很快的那么用传统模式就开始上这个项目。而如果走PPP的话,你即使用了专项债,要做两评一案,而那些的PPP的流程还是要走的。所以结论还是刚才两句话,肯定是对基础设施建设有利、对经济发展的有利,对PPP也有利,但是要看具体这个地方的将来,有能够偿还专项债的财政能力。

建设第一传媒:
今天早晨看到一个信息,就是财政部PPP综合信息平台出了一个升级版,财政部在前几天也发文对 PPP入库,加快了审批速度以及储备库里边的项目的高效率利用,您对财政部频频的在PPP方面的动作,是在表达一些什么意思呢?

王守清教授:
我觉得两个方面,一个是咱们的经济发展没有预期的好,所以通过这些积极的财政政策能支持一下经济的发展。第二个是专门针对于PPP,因为PPP在基层和社会资本各方的反应需要走的流程太长,所以严格按照目前国内的手续走,最快也得5个月。如果再加上大家现在对PPP又有些担心,然后各方面可能时间更长,这显然是不利的,所以要缩短周期。而那个平台的升级,使得过去平台里头很多的信息大大都扩充了,参与填写和查阅的这些人已经由过去的政府来填,现在已经扩展到项目的干系人,包括投资者、金融机构,还有很多的新功能的增加。这些都是为了加快和支持PPP项目的流程,有利于PPP的规范发展。

建设第一传媒:
原来平台里上传的大量是pdf文件,现在应该将一些数据更加的细化,并且直接展示出来了。

王守清教授:
对,而且还有一个填写和反馈的动态的时间,不能说为了两评一案填了,然后过去的一年两年三年都没有动态,这是要解决的问题。如果过了期没有填,系统会自动提示,如果在过几次没有填,可能就会相应的问责。另外一个就是为了避免单方面的信息提供。另外一个就是项目的这些所有的参与方,包括金融机构也可以去查里面信息还有咨询公司,你做的项目咨询社会公众去查的时候,可能一点就能够进去是哪个咨询公司在参与的这些项目。所以这些信息的更加的细致和公开透明,会倒逼各方更规范的去做。因为信息透明加快了,也能够加快实施流程的进展,也避免违规和作假。

建设第一传媒:
中央力推PPP六年来,从运动式高潮到低谷到理性发展,PPP成为与施工总承包、工程总承包长期并存与互补的模式,您作为国内研究PPP模式的学者,您能给我们展望一下PPP的未来吗?

王守清教授:
我一直都在讲PPP只是基础设施公共公用事业这些公共产品项目的交付模式的可选之一。它有一定的适用范围,PPP不是天上掉馅饼,不能帮打天下。按照国际上做的比较好的国家,PPP只是占公共产品的10%~20%,我们国家我觉得会有一些特殊因为它还有央企、国企,这些在国外是认为不能算PPP的也在参与PPP
我们国家经济的发展阶段还是发展中国家。我们国家又比较大,在不同的发展区域比如说发达地区和落后地区,PPP的吸引力和应用的程度也会有所不同。对投资者特别是我们工程公司投资者,根据对PPP政策的理解、对国家相关政策的理解,然后去选择不同的地区、不同的行业、不同的模式去投标承揽不同类型的项目,这是大概将来的发展。

建设第一传媒:
现在和咱们很多PPP的同行交流,最近出来一个新的词叫做基建的金融化。新的项目用PPP方式做,这是一些增量项目,还有一些已经建完的存量项目把它进行金融化来解决地方的债务问题,您对基建金融化有什么看法?

王守清教授:
这肯定也是一个路径之一。因为我前面说了很多的落后地方地方政府没有钱他又要发展,所以可能只好忍痛把目前自己的国营企业运营的一些存量的基础设施、公共产品的项目,如果效率不高,他们就可以执行TOT就是卖给社会资本。当然肯定要引进比他自己的国营企业效率高的社会资本,去提高效率。这样对政府有好处,同时对社会资本也有好处。
那么还有政府拿着这些钱就可以去投资新的基础设施,这样就有新增加的项目,那么也对社会资本来说又增加了项目。那么从整体来说又提供了经济的发展的动力,然后对老百姓来说又提高生活水平。TOT其实做好了的确是很好的,它也属于PPP。这些核心的核心还是看这个项目,那么社会资本接手以后,他有没有能力把这个项目真正的做好可持续下去,然后相比原来的国营企业做的效率更高,那就是物有所值的概念。如果是从短期,也许政府可以放一点项目出来。但是从长远来说,政府会觉得不划算,他最后就不会这么做了。

建设第一传媒:
2020年是全面建设小康的收官之年,也是第一个100年发展目标的最后一年。通过这次疫情确实能够发现我们,在一些领域还是存在一些短板的,您认为我从咱们建设管理的领域来反思?我们会有哪些反思和改进?

王守清教授:
我觉得从大的方面来说,就建设要分类,大的企业它必须往上游走。过去这6年来,应该是已经做得不错了,就是通过投资增加了项目的来源。第二个是从长远来说就一定要过渡到运营,从投资、规划、设计与建设,然后到运营,并集成提高效率,同时就等于延长了建筑企业生命力和可持续发展,而且从发达国家建筑业的情况看,一个国家的基础设施到了一定的程度,它必然的需求就会减少。所以对工程公司它的业务范围要做出相应的改变。那么对于小企业来说,因为你没有这种投资实力,可能更多的应该是跟着大企业去做分包。当然更多的可能还是去做运营方面的事情,特别是如果它运营的效率比央企、国企这些大型的效率更高的话,这是高的一些的。
那么从小的方面,各个企业还是应用我们管理学一个最简单的工具就是用swot去分析,然后看一看自己应该进行的什么样的战略,在具体领域它有不同类型的项目。
还有从整个国家的基础设施的话,这次疫情可能给我们另外一个反思,过去我们平时可能认为不那么重要的那些比如说公共服务方面、卫生医疗、养老。经过这一次,可能要真正的提到议事日程上来了。
那么对于我们建筑企业的另外一个好处,这也是我们将来业务扩大和延长业务期、延长生产供应链的一个发展的方向,而不是仅仅给他建成,对于发达地区的基础建设应该还是相当不错了,可能最缺的还是运营和效率。落后地区当然是它基础设施的短板也很大,那么服务运营肯定也还不够。

建设第一传媒:
这次疫情确实给很多的中小企业的发展带来了很大的影响,因为很多企业如果在没有业务的情况下,没有增量业务或没有回款的情况下,确实很难维持两三个月。因为现在不确定疫情到底什么时候结束,所以很多企业家实际上是没有信心了,您给咱们建设领域的这些企业说几句鼓励的话。

王守清教授:
一个国家的经济的发展,必然是依托于基础设施公用事业,依托更大一点就是我们整个的建筑行业。不可能再像过去几年那样的业务那么多,但是从总量的需求来说,应该还是不会变。但是在短期这两三个月是急剧的萎缩,这是比较麻烦的。其实我们可以回想一下,97年亚洲金融危机,还有2008年世界金融危机,你看那时候也是危机以后,对整个经济的方案打击很大,但是中央的政策就把将来要建那些高速公路都集中得提前在90年代末2000年初那时候已经修了。在金融危机的时候,中央的政策就把高铁的建设,把将来十年二十年的活集中的做了。那时候总量是继续上升,但是过后肯定会少。所以我们现在是少,但是将来的总量还是大,所以我觉得下半年以后应该还是会回升,所以现在首先是要活下来,同时准备好,不能死等,一旦项目疫情结束,项目开始了,项目就马上能够上马,这才是更重要的。


?王守清教授

image.png

清华大学建设管理系教授、博士生导师,清华大学PPP研究中心首席专家,清华大学国际工程项目管理研究院副院长,清华大学恒隆房地产研究中心PPP研究室主任,兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长,中国“基础设施和公用事业特许经营法”(征求意见稿)两位领衔专家之一,国家发改委PPP专家暨专家委委员,财政部PPP专家,亚开行PPP专家,EU-Asia PPP Network中方代表等,二十多年来一直专注于PPP的教研与推广,被誉为“中国PPP教父”。


分享:
返回列表